Saturday, January 07, 2012

Γιατί Δεν Γίνονται Μεταρρυθμίσεις στην Ελλάδα;

Η Ελλάδα αντιμετωπίζει ένα παράδοξο: ενώ η χώρα αντιμετωπίζει μια υπαρξιακή κρίση εξακολουθεί να μην μπορεί να εφαρμόσει τις μεταρρυθμίσεις που θεωρούνται απαραίτητες από ένα μεγάλο ποσοστό του κόσμου. Μετά από μια δυνατή αρχή το 2010, ο ρυθμός των μεταρρυθμίσεων έπεσε το 2011. Η αποφασιστικότητα αντικαταστάθηκε από αδράνεια και υπεκφυγές, και τώρα η χώρα έχει κολλήσει. Φυσικά, υπάρχει τεράστια ζήτηση για αλλαγή από ένα λαό που έχει απογοητευτεί από την αδικία και την ανικανότητα. Υπάρχει επίσης τεράστια προσφορά για μεταρρύθμιση με ξένη τεχνογνωσία και με μια καλά αρθρωμένη ατζέντα που μπορεί να συνοψιστεί ως εξής: «ένα μικρότερο αλλά πιο ικανό κράτος, και ένα μεγαλύτερο και πιο ανταγωνιστικό ιδιωτικό τομέα.» Ωστόσο, η προσφοράς και η ζήτηση δεν τέμνονται για να έχουμε μεταρρυθμίσεις. Γιατί;

Για να απαντήσουμε αυτό το ερώτημα, πρέπει διακρίνουμε δύο έννοιες: την επιθυμία και την ικανότητα για μεταρρύθμιση. Η «επιθυμία για μεταρρυθμίσεις» συμπεριλαμβάνει (α) το αν υπάρχει κοινωνική αποδοχή για την ανάγκη μεταρρυθμίσεων και (β) αν υπάρχει ομοφωνία για το τι είδους μεταρρυθμίσεις πρέπει να γίνουν. Μια χώρα μπορεί να έχει και τα δύο, αλλά μπορεί επίσης να υπάρχει συναίνεση σχετικά με την ανάγκη για αλλαγή αλλά διαφωνία για το τι σημαίνει αλλαγή – π.χ. η Αίγυπτος μετά την αραβική άνοιξη. Αντίθετα, η «ικανότητα για τη μεταρρυθμίσεις» συμπεριλαμβάνει την ποιότητα των θεσμών και της κρατικής γραφειοκρατίας και το βαθμό στον οποίο αυτές μπορούν να αναπτύξουν και να εφαρμόσουν ένα πρόγραμμα μεταρρυθμίσεων. 

Ταιριάζοντας αυτές τις δύο μεταβλητές έχουμε τέσσερις πιθανότητες. (Α) Μια χώρα που ούτε θέλει ούτε μπορεί να αλλάξει – άρα η μεταρρύθμιση είναι απίθανη σε αυτή την περίπτωση. (Β) Μια χώρα που θέλει να κάνει μεταρρυθμίσεις και να έχει την ικανότητα να τις υλοποιήσει – οι μεταρρυθμίσεις θα είναι ταχείες. (Γ) Μια χώρα με την επιθυμία αλλά όχι και την ικανότητα για μεταρρύθμιση, όπου οι μεταρρυθμίσεις θα εξαρτηθούν από την αναβάθμιση των κρατικών θεσμών. (Δ) Μια χώρα που μπορεί αλλά δεν θέλει να αλλάξει, όπου η μεταρρύθμιση θα εξαρτηθεί από την υπάρξει μιας πολιτικής συναίνεσης υπέρ της μεταρρύθμισης. Η Ελλάδα πού είναι σ’ αυτό το πίνακα;

Ικανότητα για μεταρρυθμίσεις

Η ικανότητα της χώρας να κάνει μεταρρυθμίσεις είναι σίγουρα χαμηλή, και η αναβάθμιση της ικανότητας της κυβέρνησης να κυβερνήσει είναι επιτακτική ανάγκη που απαιτεί το ξερίζωμα πρακτικών που είναι κωδικοποιημένες και που και έχουν διαιωνιστεί στη πράξη. Η ασθένεια της δημόσιας διοίκησης σημαίνει ότι η κρατική γραφειοκρατία δεν μπορεί να συλλάβει, να νομοθετήσει, να συντονίζει ή να εφαρμόσει αλλαγές. Έτσι, οι μεταρρυθμίσεις είναι άστοχες, αποσπασματικές ή ανεφάρμοστες. Μια έκθεση του ΟΟΣΑ σημείωσε: «Η εμφανής αδυναμία διαδοχικών ελληνικών κυβερνήσεων για την εφαρμογή μέτρων που θεσπίστηκαν μπορεί να αναχθεί σε σημαντικές αδυναμίες στη λειτουργία της δημόσιας διοίκησης. Ειδικότερα, η κεντρική διοίκηση στην Ελλάδα μαστίζεται από την αναποτελεσματικών των δομών, την ανεπαρκή πρόσβαση σε πληροφορίες και την έλλειψη συντονισμού. Αυτά τα προβλήματα ήταν κατατεθέν του ελληνικού συστήματος πολύ πριν από τη χρηματοπιστωτική κρίση, με σημαντικό κόστος για την οικονομία και κοινωνία.»

Συνεπώς, οι μεταρρυθμίσεις εξαρτώνται από θεσμικές αλλαγές στη δημόσια διοίκηση. Εδώ όμως υπάρχει ένα πρόβλημα. Για να μειώσει το δημοσιονομικό της έλλειμμα, η κυβέρνηση έχει δεσμευθεί ότι θα περικόψει τους δημόσιους υπαλλήλους κατά 150.000 από το 2010 ως το 2015 (μείωση 22%). Μια τέτοια μείωση είναι φυσικά απαραίτητη, τόσο για τα δημοσιονομικά όσο και για τα οργανωτικά της οφέλη. Όμως η μείωση αυτή δεν συνδέεται με κάποια αξιολόγηση, και σύμφωνα με αρκετά στοιχεία, τα υπουργεία χάνουν ικανά στελέχη. Όπως μου είπε ένα άτομο που δουλεύει σε υπουργείο: «τα άτομα που έφυγαν ήταν οι μόνοι που δούλευαν.» Υπάρχει συνεπώς μια τριβή μεταξύ της συρρίκνωσης της γραφειοκρατίας, η οποία είναι απαραίτητη, και τη διατήρηση ικανού προσωπικού, το οποίο δεν συμβαίνει. Άρα, η αύξηση της ικανότητας της Ελλάδας για να κάνει μεταρρυθμίσεις δεν είναι καθόλου δεδομένη.

Επιθυμία για μεταρρυθμίσεις

Η επιθυμία για μεταρρυθμίσεις είναι πιο δύσκολη να μετρηθεί. Πρέπει να διακρίνουμε μεταξύ της σχετικής συμφωνίας ότι η χώρα χρειάζεται μεταρρυθμίσεις και της συμφωνίας σχετικά με το περιεχόμενό τους. Πρέπει επίσης να υπολογίσουμε τις εκλογικές δυνάμεις που ευνοούν ή που αντιστέκονται στις μεταρρυθμίσεις. Ας αρχίσουμε πρώτα από την κατεύθυνση της μεταρρύθμισης.

Μια δημοσκόπηση του Public Issue τον Απρίλιο του 2011 υποστηρίζει την ιδέα που ανέφερα παραπάνω ότι υπάρχει μια κοινωνική συναίνεση υπέρ της άποψης ότι η Ελλάδα χρειάζεται «ένα μικρότερο αλλά πιο ικανό κράτος, και ένα μεγαλύτερο και πιο ανταγωνιστικό ιδιωτικό τομέα.» Το 60% των ερωτηθέντων είχε θετική άποψη για τον ιδιωτικό τομέα σε αντίθεση με ένα μόλις 20% για το δημόσιο, ενώ το 69% απάντησε ότι η Ελλάδα χρειάζεται να βασιστεί περισσότερο στον ιδιωτικό τομέα για την οικονομική της ανάπτυξη. Ακόμα περισσότεροι, το 74%, είδαν τις ιδιωτικοποιήσεις ως απαραίτητες και μόνο σε ελάχιστες περιπτώσεις υπάρχει μια πλειοψηφία που είναι ενάντια σε κάποια ιδιωτικοποίηση.

Αυτή τη θέση υποστηρίζει επίσης είναι το γεγονός ότι η δημοτικότητα του ΠΑΣΟΚ υπέστη τη μεγαλύτερή της πτώση όταν άρχισε να διστάζει στην προώθηση των μεταρρυθμίσεων. Αυτή η οπισθολίσθηση έγινε σαφής στην συζήτηση για «τα κλειστά επαγγέλματα» στις αρχές του 2011 όταν φάνηκε ότι το «άνοιγμα» των επαγγελμάτων μόνο άνοιγμα δεν ήταν. Υπήρχε μια νοητή συμφωνία την οποία είχε επισημάνει ο υπουργός Οικονομικών Γιώργος Παπακωνσταντίνου και η οποία άρχισε να παραβιάζεται: αν ο πόνος κατανεμηθεί ίσα, τότε η κοινωνία θα τον δεχτεί, άλλα αν αρχίσει το ΠΑΣΟΚ να κάνει εξαιρέσεις να τα προστατεύσει τους ψηφοφόρους τού, τότε η κοινωνική στήριξη θα αποσυρθεί. Όταν το ΠΑΣΟΚ πήγε να χαλαρώσει τις μεταρρυθμίσεις, άρχισε να χάνει την σιωπηρή πλειοψηφία που είναι υπέρ της αλλαγής. Άλλο ένα δείγμα ότι η κοινωνία ήθελε να κινηθεί προς την κατεύθυνση «λιγότερο κράτος και πιο πολύ ιδιωτικό τομέα.»

Εν μέρη, τα παραπάνω δείχνουν ότι υπάρχει συμφωνία ως προς την ανάγκη για μεταρρυθμίσεις. Οι δημοσκοπήσεις αποτυπώνουν μια έντονη δυσαρέσκεια όπως επίσης κάνουν και οι συνεχείς απεργίες και διαδηλώσεις. Λίγοι πιστεύουν ότι η χώρα κινείται προς τη σωστή κατεύθυνση και οι δείκτες εμπιστοσύνης είναι σε ιστορικά χαμηλά επίπεδα. Μία δημοσκόπηση που πραγματοποιήθηκε ένα χρόνο μετά την υπογραφή του μνημονίου έδειξε τη βαθιά απογοήτευση με το πολιτικό και το οικονομικό μοντέλο της χώρας. Πάνω από τους μισούς ερωτηθέντες (56%) δήλωσαν ότι η χώρα χρειάζεται ριζική αλλαγή, ενώ ένα 33% δήλωσε ότι χρειάζεται μια επανάσταση. Από το 1999, το έτος σύγκρισης, όλο και λιγότερα άτομα πιστεύουν ότι οι μικρές αλλαγές αρκούν. Φυσικά, το κάλεσμα για μια επανάσταση έρχεται κυρίως από τους κομμουνιστές αλλά η απογοήτευση και η έκκληση για ριζική αλλαγή υπερβαίνει κόμματα και ιδεολογίες.

Ωστόσο, παρά την αυξανόμενη απογοήτευση, εξακολουθεί να υπάρχει διαφωνία για το τι ακριβώς πήγε στραβά και τι θα πρέπει να αλλάξει στη χώρα. Η διαφωνία αυτή φαίνεται στις απαντήσεις που δίνει ο ελληνικός λαός στην ερώτηση «ποιός φταίει για το χρέος της Ελλάδας»; Οι απαντήσεις υπογραμμίζουν ότι ακόμα δεν υπάρχει μια κοινή αφήγηση για τα αίτια της κρίσης. Ο νούμερο ένα υπαίτιος, κατά τους ερωτηθέντες, ήταν «οι ελληνικές κυβερνήσεις», κάτι που είναι κατανοητό αλλά ασαφές (ποιες από τις κυβερνήσεις και γιατί;). Το ελληνικό κοινό κατηγορεί επίσης τους κερδοσκόπους, τις ελληνικές και ξένες τράπεζες και τις μεγάλες χώρες της ΕΕ. Περίπου οι μισοί από τους ερωτηθέντες τοποθετούνται μερίδιο της ευθύνης στον ελληνικό λαό, ενώ μια μειοψηφία (44%) πιστεύει ότι το ευρώ συνέβαλλε σε μεγάλο βαθμό στη συσσώρευση τους ελληνικού χρέους.

Υπάρχει λοιπόν μια σαφής επιθυμία για αλλαγή, αλλά δεν υπάρχει συναίνεση όσον αφορά το τι ακριβώς πρέπει να αλλάξει – ή, τουλάχιστον, όχι για το τι πρέπει να αλλάξει πρώτα. Αν όντως φταίνε οι κερδοσκόποι, οι τράπεζες και οι μεγάλες Ευρωπαϊκές χώρες για την ελληνική κατάσταση, τότε γιατί να κάνουμε θεσμικές μεταρρυθμίσεις για να βγούμε από την κρίση; Ή, αν φταίνε «οι ελληνικές κυβερνήσεις» επειδή υπάρχει διαφθορά, τότε η λύση έγκειται στην αλλαγή πολιτικής ηγεσίας και όχι στις μεταρρυθμίσεις. Άρα, ενώ υπάρχει μια σαφής απογοήτευση, δεν υπάρχει συναίνεση σχετικά με το τι ακριβώς πήγε στραβά και τι χρειάζεται άμεση αλλαγή. Υπάρχει ωστόσο, κάποια σχετική συναίνεση όσον αφορά την γενικότερη κατεύθυνση που θα πρέπει να ακολουθήσει μακροπρόθεσμα η χώρα.

Η πολιτική και η πολιτική οικονομία των μεταρρυθμίσεων


Αυτοί οι αριθμοί δείχνουν ότι η Ελλάδα θέλει μεταρρυθμίσεις (τουλάχιστον σε γενικό επίπεδο) αλλά πάσχει από μια ανικανότητα να τις φέρει σε πέρας. Βέβαια οι αριθμοί μας δίνουν παρά μόνο μια γενική εικόνα για το τι σκέφτεται το ευρύ κοινό. Η πολιτική εξαρτάται από τους πολιτικούς που λογαριάζουν εκλογικά συμφέροντα. Το ότι η πλειοψηφία θέλει κάτι δεν σημαίνει τίποτα. Οι μεταρρυθμίσεις χρειάζονται υποστηρικτές τόσο στην κυβέρνηση όσο και στην κοινωνία, και χρειάζονται μια δυναμική που να είναι ικανή να υπερβεί τους αντιπάλους της. Το μεταρρυθμιστικό κίνημα στην Ελλάδα έχει μια τέτοια δυναμική;

Το ΠΑΣΟΚ είναι διχασμένο στο θέμα των μεταρρυθμίσεων. Ενώ ο πρώην πρωθυπουργός ειλικρινά πίστευε στην ανάγκη για ριζικές μεταρρυθμίσεις, δεν μπόρεσε ποτέ να συσπειρώσει το υπουργικό του συμβούλιο υπέρ αυτής της θέσης. Αποτέλεσμα ήταν οι συνεχείς και φανερές διαμάχες μεταξύ των υπουργών ως προς το μεταρρυθμιστικό πρόγραμμα. Εν μέρει, οι διαμάχες αντανακλούν απλά πολιτικά και εκλογικά παιχνίδια. Αλλά υπάρχει, επίσης, ένα θέμα ιδεολογίας αφού καλείται ένα σοσιαλιστικό κόμμα να γκρεμίσει μια προστατευμένη οικονομία και να βάλει στη θέση της ένα καπιταλιστικό μοντέλο οικονομικής διαχείρισης. Μια περαιτέρω δυσκολία είναι ότι το ΠΑΣΟΚ πιάστηκε σε έναν φαύλο κύκλο: η πεσμένη δημοτικότητα του δημιούργησε ρήξη στο εσωτερικό του κόμματος με αποτέλεσμα να καθυστερήσουν περισσότερο οι μεταρρυθμίσεις. Αυτή η καθυστερήσει ενέτεινε τη δημόσια δυσαρέσκεια και μείωσε περισσότερο τη δημοτικότητα του ΠΑΣΟΚ.

Για τη ΝΔ, ο κύριος στόχος είναι η προσφυγή σε πρόωρες εκλογές ώστε να αναλάβει το κόμμα την εξουσία. Ως εκ τούτου η ΝΔ επικεντρώνει τις δυνάμεις της στο να υπογραμμίζει τις αποτυχίες της κυβέρνησης παρά στο να προωθεί ένα συγκεκριμένο πρόγραμμα αλλαγών. Υπάρχει λιγοστή επιθυμία να παρέχει πολιτική κάλυψη για μεταρρυθμίσεις.

Για το λαό, τι μπορούμε να πούμε; Μία προσέγγιση είναι να δούμε το κόσμο μέσα από τα επαγγέλματα του και να μετρήσουμε τα άτομα που λογικά είτε στηρίζουν είτε αντιστέκονται στις μεταρρυθμίσεις βάση της δουλειάς τους. Υπάρχουν περίπου 700.000 εργαζόμενοι στον δημόσιο τομέα και 2 εκατομμύρια ελεύθεροι επαγγελματίες – αυτές οι δύο ομάδες ατόμων ήταν οι κύριοι ωφέλιμοι από το παλιό σύστημα. Από την άλλη πλευρά είναι οι 1,3 εκατομμύρια εργαζόμενοι στον ιδιωτικό τομέα που επιδοτούν το κράτος (άμεσα) και τους ελεύθερους επαγγελματίες (έμμεσα). Πέρα από αυτές τις ομάδες, υπάρχουν άτομα των οποίων το συμφέρον είναι λιγότερο προφανές: οι άνεργοι (τώρα 850.000), ο οικονομικά μη ενεργός πληθυσμός (2,1 εκατομμύρια) και οι συνταξιούχοι (2,1 εκατομμύρια). Οι συνταξιούχοι και οι άνεργοι αποτελούν μια εκλογική ομάδα που μπορεί να κερδηθεί από μια ατζέντα μεταρρυθμίσεων, ιδιαίτερα αν αυτοί οι άνθρωποι πιστεύουν ότι η επιδεινούμενη τους κατάστασή (μη εύρεση εργασίας ή χαμηλότερες συντάξεις) είναι αποτέλεσμα της αργής προόδου προς την αλλαγή. Αν και αυτοί οι αριθμοί δεν είναι επιστημονικοί, επιβεβαιώνουν όμως μια πιθανή πλειοψηφία υπέρ των μεταρρυθμίσεων.

Μια δεύτερη προσέγγιση είναι να αναλύσουμε το ποιος διαμαρτύρεται στην Ελλάδα. Οι διαδηλωτές είναι μια ομάδα σύνθετη και περιλαμβάνει (α) εκείνους που αντιτίθενται στην αλλαγή διότι κινδυνεύουν να ζημιωθούν απ’αυτή, (β) εκείνους που είναι «αγανακτισμένοι» από το πολιτικό σύστημα και (γ) εκείνους που είναι απογοητευμένοι από τη μη πρόοδο των μεταρρυθμίσεων. Η συμμετοχή στις διαδηλώσεις έχει κυμανθεί από 12% έως 29% του κοινού (εδώ). Οι πιο πολλοί διαδηλωτές προήλθαν από τον ιδιωτικό τομέα και ήταν ομοιόμορφα διαχωρισμένοι μεταξύ των εργαζομένων και των εργοδοτών. Οι δημόσιοι υπάλληλοι συμμετείχαν περισσότερο από οποιαδήποτε άλλη ομάδα, αλλά αποτελούσαν περίπου το ένα έκτο του συνόλου. Το υπόλοιπο προήλθε από τους συνταξιούχους, τους ανέργους και τον οικονομικά μη ενεργό πληθυσμό. Άρα, το κίνημα διαμαρτυρίας, ενώ κάνει πολύ θόρυβο, αντιπροσωπεύει περίπου το ένα τέταρτο του πληθυσμού. Δεύτερον οι διαδηλωτές κινητοποιούνται εξίσου συχνά για να προστατεύσουν ένα προσωπικό συμφέρον όσο και για να εκφράσουν μια γενικότερη απογοήτευση (αν υποθέσουμε ότι οι ελεύθεροι επαγγελματίες και οι δημόσιο υπάλληλοι είναι αυτοί που σίγουρα κινητοποιούνται για να προστατεύσουν ένα προσωπικό συμφέρον· αυτοί αποτελούν λιγότερο από το ήμισυ των διαδηλωτών) Και τρίτον, πάνω από το ένα τρίτο των διαδηλωτών προτίθενται να απέχουν στις εκλογές, δημιουργώντας μια μεγάλη ομάδα ατόμων που μπορεί να πειστεί από μια πολιτική κίνηση.

Τα δεδομένα αυτά μας λένε ότι η πολιτική υπέρ των μεταρρυθμίσεων δεν είναι ιδιαίτερα ευοίωνη με κανένα από τα δύο μεγάλα κόμματα να ασπάζεται πλήρως μια ισχυρή μεταρρυθμιστική ατζέντα. Από την πλευρά του κόσμου, υπάρχει έντονη αντίδραση από εκείνους θα χάσουν από τις μεταρρυθμίσεις αλλά αυτά τα άτομα δεν αποτελούν μια πλειοψηφία. Υπάρχει επίσης μια αυξανόμενη ομάδα ατόμων που είναι απλώς απελπισμένοι και οι οποίοι μπορούν να κερδηθούν από ένα πειστικό πρόγραμμα.

Τι θα συμβεί με τις μεταρρυθμίσεις;

Η ανάλυση αυτή με οδηγεί σε δύο συμπεράσματα. Πρώτον, υπάρχει τεράστια ανάγκη να αναβαθμιστεί η δημόσια διοίκηση της χώρας και ότι αυτή η αναβάθμιση είναι στενά συνδεδεμένη με το ρυθμό των μεταρρυθμίσεων. Το δύσκολο, βέβαια, είναι αυτή ότι η αλλαγή σε μακροχρόνιες πρακτικές και πεποιθήσεις πρέπει να λάβει χώρα σε μια περίοδο όπου ο κρατικός τομέας συρρικνώνεται και χάνει ικανά στελέχη. Αυτή η διαδικασία θα είναι πολύ αργή.

Δεύτερον, υπάρχει επιθυμία για μεταρρυθμίσεις στο λαό αλλά όχι στο πολιτικό επίπεδο. Οι κοινωνικές απόψεις φαίνεται να ευνοούν τις μεταρρυθμίσεις, αλλά η Ελλάδα εξακολουθεί να μη διαθέτει μια αφήγηση που να συνδεθεί τα τρία μεγάλα ερωτήματα: γιατί η Ελλάδα κατέληξε εδώ; Τι επιλογές έχουμε; Και τι συνέπειες θα έχουν αυτές οι επιλογές για το μέλλον της χώρας; Ο κόσμος συμφωνεί ότι χρειάζονται αναγκαίες μεταρρυθμίσεις, αλλά διαφωνεί για το πώς η Ελλάδα έφτασε σ’αυτό το χάλι και επίσης δεν μπορεί να δει πώς μ’αυτές τις επιλογές θα βγει η χώρα από την κρίση.

Σε τελική ανάλυση, η Ελλάδα έχει είναι ένα πρόβλημα ηγεσίας. Αν μια κυβέρνηση ήταν σε θέση να κινητοποιήσει την υπάρχουσα στήριξη για τις μεταρρυθμίσεις, θα μπορούσε να δημιουργήσει μια εκλογική πλειοψηφία υπέρ των μεταρρυθμίσεων και κατά των ατόμων που αντιστέκονται για να προστατεύσουν τα ιδιοτελή τους συμφέροντα. Αντ' αυτού, η κυβέρνηση έχει κολλήσει: προωθεί αρκετές μεταρρυθμίσεις για να εκνευρίσει αυτούς που θα ζημιωθούν από αυτές, αλλά όχι αρκετές για να πείσει αυτούς που θέλουν ριζικές αλλαγές. Όσο παραμένουμε κολλημένοι σε αυτή τη θέση, οι μεταρρυθμίσεις θα είναι αργές.

No comments:

Post a Comment

Note: Only a member of this blog may post a comment.