Monday, January 30, 2012

Why Greece Needs Control of its Budget

The idea that Greece should accept, as a condition for another bailout, a “budget commissioner” who will supervise the budget and retain veto rights has angered the Greek political class and public at large. The idea is indeed a bad one – but not for the reasons that most people think.

Finance Minister Evangelos Venizelos said the proposal would force Greece to pick between “financial assistance” and “national dignity.” Of course, national dignity is a relative term: when you are seeking another €130 billion because you failed to implement the provisions of the first, €110 billion bailout; when you are negotiating to cut over €100 billion in debt because you can no longer pretend to be able to repay it; when your country is derided daily in the international press; when your numbers are suspect and your promises empty; when all decisions are taken in tandem with foreign bureaucrats; and when the only momentum for meaningful reform comes from those same bureaucrats – then perhaps Mr. Venizelos would do well to tell us what dignity exactly he is trying to protect.

In many ways a “budget commissioner” would be a good thing. As I’ve written in the past, the troika has actually enhanced Greek democracy by depriving interest groups of their traditional, anti-democratic leverage. It has enhanced Greek democracy by trying to strip constituencies of their privileges – be they exorbitant salaries, senseless regulations or a tolerance for anomie. It has forced Greek society to debate serious subjects that the post-1974 consensus has preferred to keep silent. It has shed light into a vast state machinery by bringing some honesty into Greek statistics and by forcing some accountability for how money is being spent. The troika has made Greek democracy stronger.

But the “budget commissioner” is also a bad idea. At some point, Greek politicians have to stand up and take ownership of the reform agenda. If we liberalize professions, collect taxes, privatize state-owned enterprises, modernize the state bureaucracy and streamline the functions of the state only because the troika says so, then there is no hope. Greece needs to own this agenda. It needs people who will say that all these things are worth doing not because the troika says so but because they are the right thing to do. As long as Greek politicians say “the troika made me do it” they will demonstrate nothing more than their own cowardice and inadequacy for the task that the country faces.

We should reject a “budget commissioner” not because the idea violates our “national dignity” but because we should demand from our politicians the courage to make those tough choices by themselves and we should not allow them to eschew their own responsibilities by pointing the finger at the troika. Our national dignity requires nothing less.

Η Ελλάδα Δεν Χρειάζεται Ειδικό Επίτροπο

Η ιδέα ότι η Ελλάδα θα πρέπει να δεχτεί, ως προϋπόθεση για να λάβει τη δεύτερη δανειακή σύμβαση, ένα «ειδικό επίτροπο» που θα εποπτεύει τον προϋπολογισμό της χώρας έχει εξοργίσει την ελληνική πολιτική τάξη και το ευρύ κοινό. Η ιδέα είναι πράγματι κακή - αλλά όχι για τους λόγους που πολλοί νομίζουν.

Ο Υπ. Οικονομικών Ευάγγελος Βενιζέλος δήλωσε ότι η πρόταση αυτή «θέτει σε ένα λαό δίλημμα μεταξύ οικονομικής βοήθειας και εθνικής αξιοπρέπειας». Βέβαια, η εθνική αξιοπρέπεια είναι σχετική έννοια. Όταν ζητάς €130 δις επειδή δεν μπόρεσες να εφαρμόσεις τις διατάξεις του πρώτου μνημονίου των €110 δις▪ όταν διαπραγματεύεσαι ένα κούρεμα €100 δις από το χρέος σου επειδή δεν μπορείς πλέον να πείσεις κανέναν ότι θα το ξεπληρώσεις▪ όταν η χώρα σου χλευάζεται καθημερινά στο διεθνή τύπο▪ όταν τα στατιστικά σου στοιχεία είναι ύποπτα και οι υποσχέσεις σου κενές▪ όταν όλες οι αποφάσεις λαμβάνονται σε συνεργασία με τους ξένους γραφειοκράτες▪ και όταν η μόνη κίνηση για ουσιαστικές μεταρρυθμίσεις προέρχεται από αυτούς τους ξένους – τότε για ποια αξιοπρέπεια μιλά ο κ. Βενιζέλος;

Υπάρχουν καλοί λόγοι για μια ειδική εποπτεία. Η τρόικα έχει ενισχύσει την ελληνική δημοκρατία. Έχει στερήσει την παραδοσιακή, αντι-δημοκρατική επιρροή από διάφορες ομάδες και έχει προσπαθήσει να αφαιρέσει προνόμια όπως οι υπέρογκοι μισθοί, οι παράλογοι κανονισμοί ή η ανοχή προς την ανομία. Έχει αναγκάσει την ελληνική κοινωνία να συζητήσει θέματα που έχει αποφύγει μετά το 1974. Έχει ρίξει φως σε μια τεράστια κρατική μηχανή, φέρνοντας κάποια διαφάνεια στα ελληνικά στατιστικά στοιχεία και στα δημοσιονομικά της χώρας. 

Αλλά η ειδική εποπτεία παραμένει μια κακή ιδέα. Οι Έλληνες πολιτικοί θα πρέπει επιτέλους να αναλάβουν την ευθύνη για τις μεταρρυθμίσεις. Αν απελευθερώσουμε τα κλειστά επαγγέλματα, συλλέξουμε φόρους, κάνουμε ιδιωτικοποιήσεις, εκσυγχρονιστούμε το κράτος και εξορθολογήσουμε τις κρατικές δαπάνες μόνο και μόνο επειδή το λέει η τρόικα, τότε δεν έχουμε καμία ελπίδα ως χώρα. Η Ελλάδα χρειάζεται τη δική της ατζέντα. Χρειάζεται ανθρώπους που θα πουν ότι αυτά που κάνουμε τα κάνουμε επειδή είναι ευκταία, όχι επειδή τα ζητά η τρόικα. Όσο οι Έλληνες πολιτικοί λένε «κάνουμε ό,τι λέει η τρόικα» μας θυμίζουν τη δική τους δειλία και ανεπάρκεια για τις περιστάσεις που αντιμετωπίζει η χώρα. 

Η Ελλάδα πρέπει να απορρίψει την ιδέα ενός ειδικού επιτρόπου όχι επειδή η ιδέα θίγει την «εθνική μας αξιοπρέπεια», αλλά επειδή πρέπει να απαιτήσουμε από τους πολιτικούς μας το θάρρος να πάρουν οι ίδιοι τις δύσκολες αποφάσεις από μόνοι τους και όχι να συνεχίσουν να αποφεύγουν τις ευθύνες τους λέγοντας πως για όλα φταίει η τρόικα. Αυτό επιτάσσει η εθνική μας αξιοπρέπεια.

Monday, January 23, 2012

The PSI Distraction in Greece

For the past several weeks, news reports have alternated between two stories: one is that Greece is about to reach an agreement with its private sector creditors, the other that discussions between Greece and its creditors have broken down. In some ways, this drama is reminiscent of 2011 when news reports kept alternating between “Greece is about to default” and “Greece will not default.”

But in a more basic way, this is the third time that Greece has been caught in such a distracting cycle. The first was the culmination of the “indignant movement” in mid 2011. After continuous protests, the prime minister offered to resign, then took it back and instead reshuffled the cabinet. The moment marked some kind of perceived triumph at least in the public eye. Except that the contentious bill – the Medium Term Fiscal Strategy – passed at it would have before the reshuffle. This build-up led to a climax - and then nothing happened.

The second time was the response to the proposed referendum on the haircut announced by PM George Papandreou in late October 2011. Then, as in the summer of 2011, the country entered another ridiculous period, which ultimately led to the resignation of the prime minister followed by a weeklong search for a replacement. Once again, the enormous tension was released by a change in government – and then nothing happened. The country went into a state of torpor akin to hibernation.

We are once again in this position. For weeks, the country is focused on the talks between the government and the private sector creditors. I have no inside knowledge of the talks but my suspicion is that some of compromise will be reached and all these efforts will conclude with a debt exchange. Then on the day after, we will realize that even though this interest rate break is nice, the country is still faced with all the myriad problems it faced the day before the haircut.

The penchant for drama makes for good television and it helps to sell papers. But at the end of the day, all this wasted energy is merely a distraction from the country's real agenda: the need to shrink the state and to revitalize private industry. Until that happens in a serious way, all news is noise.

Ο Αντιπερισπασμός του PSI

Στις ειδήσεις των τελευταίων εβδομάδων εναλλάσσονται δύο ιστορίες: η μία είναι ότι η Ελλάδα είναι έτοιμη να καταλήξει σε συμφωνία με τους ιδιώτες πιστωτές, και η άλλη ότι οι συζητήσεις με τους πιστωτές έχουν κολλήσει. Το δράμα αυτό θυμίζει λίγο το 2011, όταν καθημερινά διαβάζαμε εναλλάξ ότι η «Η Ελλάδα είναι έτοιμη να χρεοκοπήσει» και «οτι η Ελλάδα δεν πρόκειται να χρεοκοπήσει».

Σε ένα πιο θεμελιώδες επίπεδο, όμως, η Ελλάδα για τρίτη φορά μέσα σε ένα χρόνο έχει εγκλωβιστεί σε ένα κύκλο ειδήσεων που απλά αποσπά την προσοχή μας. Η πρώτη φορά ήταν στα μέσα του 2011 κατά το αποκορύφωμα του κινήματος των «αγανακτισμένων». Μετά από συνεχείς διαμαρτυρίες, ο πρωθυπουργός πήγε να παραιτηθεί, πριν τελικά το πάρει πίσω και καταλήξει απλώς σε ένα ανασχηματισμό. Η στιγμή αυτή θεωρήθηκε θρίαμβος, τουλάχιστον στα μάτια του κόσμου. Βέβαια, το επίμαχο νομοσχέδιο - το μεσοπρόθεσμο – τελικά ψηφίστηκε όπως ήταν. Η κλιμάκωση οδήγησε σε μια κορύφωση – και στη συνέχεια δεν έγινε τίποτα.

Η δεύτερη φορά ήταν όταν ο πρωθυπουργός ανήγγειλε το δημοψήφισμα για το κούρεμα στα τέλη του Οκτωβρίου. Όπως και το καλοκαίρι, η χώρα εισήλθε σε μια περίοδο ταυτόχρονα γελοία και τραγική, κατάληξη της οποίας ήταν η παραίτηση του πρωθυπουργού και η συνεχής αναζήτηση για τον αντικαταστάτη του που κράτησε μια εβδομάδα. Για μια ακόμη φορά, η τεράστια ένταση οδήγησε σε μια αλλαγή ηγεσίας – και στη συνέχεια, πάλι, δεν έγινε τίποτα. Αντ’ αυτού η χώρα έπεσε σε μια είδους χειμερία νάρκη.

Για μια ακόμα φορά είμαστε σε αυτή τη θέση. Για εβδομάδες, η χώρα έχει εστιάσει την προσοχή της στις συνομιλίες μεταξύ της κυβέρνησης και των ιδιωτών πιστωτών. Δεν έχω καμία γνώση των συνομιλιών, αλλά υποθέτω ότι θα βρουν οι δυο μεριές μια συμβιβαστική λύση που θα οδηγήσει στην ανταλλαγή ομολόγων. Την επομένη, λοιπόν, θα διαπιστώσουμε ότι αν και η μείωση των εξόδων για τους τόκους είναι θετική, η χώρα εξακολουθεί να αντιμετωπίζει όλα τα προβλήματα που αντιμετώπισε και την ημέρα πριν από το κούρεμα.

Έχουμε μια τάση να δραματοποιούμε τις καταστάσεις. Αλλά στη τελική, όλη αυτή η σπατάλη ενέργειας είναι απλώς αντιπερισπασμός από την πραγματική ατζέντα της χώρας: την ανάγκη να συρρικνωθεί το κράτος και να αναζωογονηθεί ο ιδιωτικός τομέας. Μέχρι να συμβεί αυτό, όλες τις ειδήσεις είναι απλά θόρυβος.

Is Austerity All that Bad?

Austerity is a bad word these days. Economists and politicians blame the austerity cocktail imposed on Europe’s periphery for the continent’s woes; the insistence on cutting government spending, they say, illustrates the wrong-headedness of the Washington Consensus and of Berlin who focus on deficits and debt when they should be focusing on economic growth. But austerity is not all bad - and the press for structural reform is precisely what Europe needs.

The case against austerity rests on a Keynesian argument. Effective demand is low during a recession, and the economy may equilibrate at an employment level below its full potential. Keynes argued that the process through which an economy bounces back – chiefly, wages falling to induce more workers to work – does not work very smoothly. An economy can get stuck as a result. A government can create demand through deficit spending; by putting money into people’s pockets, it can accelerate the recovery and help make smoother the business cycle.

The problem is that the Keynesian recipe of deficit spending is diagnostically neutral. It starts from an observation (low demand) but it does not investigate its root causes. Take an extreme example: assume that a country imposes a 50% tax on all goods and services. Consumption will plummet. A Keynesian might recommend that the state step in and buttress demand with deficit spending. Such spending will no doubt support the economy – the recession will be milder, and the economy may even grow. But in this (simplistic) scenario, the solution of more government spending is absurdly inefficient. Why not simply eliminate the tax? Keynesianism in a flawed economy is like heating a room with an open window: the heat will warm you but close the window first!

Whether an economy should apply a stimulus does not depend on whether such spending will create short-term demand and help the economy – it will. Instead, it depends on whether such recipe addresses the economy’s weaknesses. You cannot resolve microeconomic ailments through macroeconomics: Keynesians retort that growth is what matters – growth cures debt, for example, since countries tend grow out of their debt problems. So long as you can produce growth, you can cure many ills.

This is where the Keynesian argument loses steam. There is, of course, a question of whether government stimulus in fact generates long-term growth – although I have no intention to get into that debate. Instead, my view is that a recession is exactly the right time to make structural economic changes, especially when a country needs to reduce the footprint of the state and to revitalize the private sector through competition. Countries that managed to shrink the state did so after prolonged recessions or slumps: the United States, the United Kingdom, Ireland, Sweden, Finland, the Netherlands, Belgium and many others. Growth rarely favors reforms, especially in the form of a reduced state sector.

Keynesianism presumes that there are two courses: an austerity-driven recession or a deficit-driven expansion. But that’s a false dichotomy. Austerity can produce growth – in Greece’s case, the problem is that state spending is not falling quickly enough and, as a result, the state keeps raising taxes which, in turn, reduce consumption. It is not that austerity is causing the recession; rather, the issue is that austerity is not happening rapidly enough. More generally policymakers can either treat the symptom or the disease: for the most part, deficit spending is aimed at the symptoms. And like other policies that focus on symptoms – debt rescheduling or exit from the Eurozone – they miss the point and should be ignored.

Tuesday, January 17, 2012

Is the Euro Good for Europe?

If this essay were for an economics exam, I would fail. I say this so no one thinks I forgot my economics – accuse me of heresy but not of ignorance. Economic theory and practice says that the Eurozone is a big mistake. I disagree. Here’s why.

The Economics of the Euro

The economics case against the Eurozone rests on a theory called optimum currency area (OCA) which says that countries should share a common currency only if: (a) they have labor and capital mobility; (b) they have synchronous business cycles; and (c) they can move money from one region to another, preferably through a fiscal union. The Eurozone is not an OCA since it fails most of these conditions.

In an optimum currency area, a country gives up the right to have its own currency and to conduct its own monetary policy. As a result, countries can be trapped in the wrong monetary policy and the wrong exchange rate. In the mid 2000s, the European Central Bank’s monetary policy was fitting for Germany but not for Spain. Thus money was too cheap in Spain and that helped fuel a housing bubble. Similarly, a dear euro made goods and services from the periphery less competitive in the global market, fueling current account deficits. Instead, a country with control over monetary policy can avoid such pitfalls – it can change interest rates and it can devaluate its currency.

This makes sense, but not fully. The syllogism assumes (a) that we know what the optimum monetary policy is and (b) that having control over monetary policy is better than not. On the first assumption, one need only think about the United States and its love affair with Alan Greenspan’s magic wand. In retrospect, it is clearer that his loose monetary policy helped fuel a housing bubble than helped trigger our current crisis (not by itself, of course). The chief instrument by which monetary policy operates – interest rates – is just one lever to manage an economy that is too complex for one lever alone. Monetary policy can be powerful indeed – but it can also be powerless and it can also be wrong headed.

On the second assumption – control over monetary policy is better than not – the economics profession is itself divided. Monetarists will say that managing an economy through interest rates is silly. More mainstream, there is a growing consensus that good monetary policy is aided by “independence” which is effectively saying that good monetary policy requires some control but not too much. Implicit in that assumption is that monetary policy can be managed well if managed apolitically. In truth few states can claim some perfect balance – and as the case of the United States shows – even when the economy seems in balance, it may not be. In fact, in many countries, monetary policy is often a disaster, producing nothing more than chronic inflation. That central bankers can guide an economy the way a conductor guides an orchestra is an idea that our crisis should have deflated. Some humility please.

Implicit in OCA is the idea that monetary policy and exchange rates are “good” adjustment mechanisms. Economies are bound to veer off course and the invisible hand brings them back in harmony. That is why economists like flexible exchange rates: they are self-corrective. But a flexible exchange rate is just one way for a country to adjust from disequilibrium. Think of Greece’s tourism industry, for example. Tourism in Greece is plagued by myriad structural problems that have led to a massive decline in net receipts. Now assume that Greece drops the euro and returns to a (devalued) drachma. The price of a trip to Greece will fall and more tourists will come. Success, right? Well, it depends. Are our hotels cleaner? Will our ferries be on time? Will our waiters be more professional? Will ships be able to actually dock on islands? Probably not. A devalued currency may price the service more accurately, but it does not upgrade the service. What you need instead is structural reform. And if you need structural reform, why do you need a new currency? You don’t.

Therefore, we have to think about the euro versus its alternatives: monetary policy may not be tailored to each economy’s specific circumstances but it can offer more stability than monetary policy conducted at the national level, especially for countries that cannot achieve monetary stability by themselves. As for exchange rates, a country does lose a self-corrective mechanism, but the “correction” is a superficial correction. The correction works if you assume that the underlying economy functions well and that there are no microeconomic distortions. So often this is not the case.

OK, the economist will respond, but didn’t the “straightjacket” of the Eurozone help trigger our current crisis? Yes and no. The crisis was due to a miscalculation of risk: markets lent money to Greece and to Germany for the same price because they assumed they were the same. Were they right to do so? Yes and no. Technically, national debts are national debts. But in truth some of these debts turned out to be European debts. Richer Eurozone members have stepped in to help. At this heart, this was a market failure with markets not pricing sovereign risk correctly. It was aided by the existence of the Eurozone in two ways: bond yield convergence led people to think that Eurozone debt was the same; and the absence of exchange rate risk led markets to be less diligent when lending money (usually emerging markets face both exchange rate risk as well as solvency risk – in Europe, one of the two risks was absent which meant lower premiums).

Therefore, this crisis was only incidentally caused by the Eurozone. In a properly functioning market, Greece and others would have found it progressively more expensive to raise debt and would have been forced into corrective action earlier. That they were able to postpone this reckoning for so long is the true failure here. It is also a failure that the market is unlikely to repeat – not because markets are “wise” but because the underlying assumption (all Eurozone debt is the same) has been shattered beyond repair.

Now replay the years since 2000 without the Eurozone. First, profligate countries would have faced debt trouble sooner and might have been forced to change course. Second, countries such as Spain could have resorted to tighter monetary policy to burst a housing bubble – but it also possible that Spain would have failed in that task the way the United States did. And third, countries such as Greece and Spain would have seen the value of their currencies decline, more likely accompanied with higher inflation but not necessarily structural reform. In this scenario, the only definite positive is that fiscal correction could have come sooner. But the freedom to print money and adjust exchange rates – it questionable how much these would have helped versus the current path which puts greater onus on microeconomic reforms.

In truth, there is nothing sacred about the euro, or, for that matter, any currency. Currencies are what you make of them: you can have good monetary policy and you can have bad monetary policy regardless of who is conducting it. That is why policymakers, including the IMF, now judge fixed exchange rates on a case by case basis. Does Greece need the euro to have monetary stability? Of course not just as Switzerland doesn’t need the euro. But in practice, the only time when Greece had monetary stability has been when it was either in the Eurozone or trying to get into it. The only result of independent monetary policy was more inflation and a progressively devalued drachma. So much for independence.

For a big country such as Germany, the euro is not necessary to achieve stability, which is why Britain can live without the euro with no problem. For bigger countries it’s often a wash, while for smaller countries it often provides the monetary stability that they have been unable to achieve on their own. But this is, after all, a political project so one needs to weigh the occasional economic problems (which, as I have argued, are exaggerated) versus the political benefits. What are the political benefits?

The Politics of the Euro

To answer that, we need to ask a bigger question: what is the point of the European Union? Simply put, the EU has three interlinked and mutually reinforcing goals: peace, prosperity and power. To achieve these goals, it develops institutions and interaction among its member states. So what does a common currency do for these goals? Here, we need to distinguish between two questions: was it a good idea to set up the euro? What happens to Europe if the common currency fails?

Let’s start with the second question because it is easier. If the euro fails, the European project will have suffered a massive setback. Two decades of European integration will be almost undone, and the acrimony that will accompany this failure will take very long to contain and heal. Finger-pointing – “who destroyed the euro?” – will dominate European politics for years if not decades. Distrust towards Germany, France, and the European bureaucracy more broadly will delay if not invalidate other parts of the European agenda. European politics will require a serious leadership effort to recover, and even then, a backlash against the migration of sovereignty to Brussels might undo a number of initiatives.

What about setting up the euro? Did the euro help Europe achieve peace, prosperity or power? Europe aims at peace both directly (by aligning defense policies through bodies such as NATO) and indirectly (by creating institutional structures that offer alternative dispute resolution approaches than war). If peace were the only goal, Europe could have stopped integrating a long time ago. Integration and conflict can come in tandem: integration gone bad, or integration without proper political cohesion and consensus, can produce discord and conflict. One is often reminded that the path to integration in the United States came with a very bloody civil war. Many (failed) states have found that integration can create tension and generate centrifugal forces that tear a polity apart. The euro will help peace if it succeeds and undermine peace if it fails. Not much else we can say about that.

What about prosperity? It is impossible to test the counter-factual: how will economies have performed in the 2000s without the Eurozone? But I have sketched some thoughts above. The peripheral economies would have gotten into a fiscal crisis sooner, and because they would have done so at lower debt levels, they would likely have faced milder crises.

Otherwise, many peripheral countries could have ended up where they were before the Eurozone: a land of devaluation and inflation. Naturally, a country here and there could have changed like Ireland did. But is it not clear that such an outcome would be more likely in the Eurozone than outside of it. Insofar as life outside the Eurozone would have been crisis prone, perhaps reform could have come earlier. But small crises don't produce reforms – long and long-lived ones do.

In all likelihood, smaller countries benefited from the monetary stability of the Eurozone and that aided their prosperity, even though it allowed them to live beyond their means for longer than would have been possible had there been no Eurozone. The euro served as the economic equivalent of the acquis communautaire – an anchor for smaller and institutionally weaker states to cling on. For the bigger economies, it is not clear that the Eurozone allowed Germany to accomplish something that it could not have done so by itself with the Deutsche Mark. It is hard to see how Germany is more or less prosperous as a result.

What about power? Here we, again, have to separate two ideas. First is whether the European Union as a whole is more powerful; and second, whether individual states are more powerful. The emergence, if only briefly, of the euro as global reserve currency offered Europe as a whole some of the "exorbitant privilege" conferred to the United States by the dollar. But it is really hard to isolate "currency" as a source of power. Assume two identical European economies - one has a single currency, the other has 17. Which one is stronger? Perhaps it is the one with a single currency, but only because it seems to have a greater ability to unify and leverage its power. Either way, this is almost impossible to judge. When it comes to intra-EU power, the biggest change has been to place the management of money as a pre-eminent goal of the European Union and, as a result, enhance Germany's role due to its reputation for sound macroeconomics. Did Germany need the Eurozone to become Europe's pre-eminent state? Probably not. But it did help solidify its position.

The most obvious political consequence of the euro is that it furthered European integration. There is a sense in Europe (a) that integration has to move forward or else and (b) that more integration and more unity are inherently good. I happen to disagree with both of these propositions. The imperative for “more integration or else” is a self-inflicted one: institutions should be judged by how well they perform the functions they are meant to perform, not whether they have ever expanding writs. And unity is an over-appreciated virtue. Discord and tension can be revitalizing, provided they remain in check – a little competition never hurt anyone.

*
Europe has no greater symbol than the euro. It is the symbol of a peaceful, prosperous and powerful Europe - although more recently it has come to symbolize the continent's woes. A European may not feel as cool as an American can knowing that the dollar will be welcomed in any corner of this earth. But Europeans can glance inside a wallet and find a daily reminder that they inhabit a common economic space with 300 million people and that they are part of a grand political and economic experiment. And that's a remarkable feeling for anyone who can imagine what Europe looked like 70 years ago.

Saturday, January 07, 2012

Why Can’t Greece Reform?

Greece needs to confront its reform paradox: despite being in the midst of an almost existential crisis, it cannot seem to muster the energy to carry out the deep reforms that are seen as necessary by a large share of the electorate. After a good start in 2010, the reform momentum came to a halt in 2011. Government resolve was replaced by backpedaling, irresolution and equivocation. The country seems stuck. Of course, there is enormous demand for change by a people frustrated by injustice and incompetence. There is also enormous supply for reform with foreign expertise and a well articulated agenda that could be summed up as: “a smaller but more competent state sector, and a bigger and more competitive private sector.” Yet supply and demand do not intersect to produce reform. Why?

To think about this issue, we need to distinguish between the desire and the capacity to reform. The “desire to reform” captures (a) the degree to which there is a social consensus towards reform and (b) the extent to which that consensus is articulated in a common agenda. A country can agree that it needs to change and it can also agree on how to change. But it may also have consensus on the need for change but disagree on what change actually means – think of Egypt after the Arab Spring. By contrast, the “capacity to reform” captures the quality of institutions and the national bureaucracy and the extent to which these can be deployed to serve a reform agenda.

Pair the two variables together and we have four possible outcomes: (a) a country that neither wants to nor has the capacity to reform – reform is unlikely in this case; (b) a country that both wants to reform and has institutions to carry out that reform – reform will likely be speedy; (c) a country with the desire but not the capacity to reform – reform will depend on the growth of capacity; and (d) a country that can but does not want to reform – reform will depend on the reaching of some political consensus in favor of reform. So where is Greece in this matrix?

Capacity to reform

There is no doubt that the country’s capacity to reform is low. Upgrading the government’s ability to govern is an urgent task that requires uprooting practices codified by law and perpetuated by custom. Weak public administration means that the state bureaucracy cannot conceive, legislate, coordinate or implement change. Reform is thus piecemeal, misguided or unimplemented. A 2011 OECD report on Greece’s public administration noted: “The apparent inability of successive Greek governments to implement measures that were enacted can be traced back to important weaknesses, which were allowed to persist in the functioning of the public administration. In particular, Greece’s central administration was plagued with inefficient structures, inadequate access to information and lack of co-ordination. Such problems had become a hallmark of the Greek government system long before the financial crisis, with considerable costs for the Greek economy and society.”

Whether Greece reforms depends on the pace of institutional change in public administration. But there is a problem here. In order to reduce its budget deficit, the government has pledged to cut the country’s public workforce by 150,000 between 2010 and 2015 (a 22% reduction). Of course, such a reduction is necessary, both to alleviate budgetary pressures as well as to lower redundancies. But this reduction is not tied to performance, and anecdotal evidence suggests that ministries are losing capable staff; as one staff member told me, “the people who left were the only ones working.” So there is a tension between shrinking the bureaucracy, which is absolutely necessary, and retaining competent staff, which is not happening. An increasing capacity to reform is hardly a given.

Desire to reform

The desire to reform is much harder to gauge. As mentioned above, we need to distinguish between a relative agreement on the need for reform and a relative agreement on what reform should look like. We also need to think about the constituencies that favor or oppose reform. Let us begin with the direction of reform.

An April 2011 Public Issue poll supports the idea, referenced above, of a consensus that Greece needs “a smaller but more competent state sector, and a bigger and more competitive private sector.” Around 60% of respondents had a favorable view of the private sector, while a mere 20% thought highly of the public sector. A larger share, 69%, thought Greece needed to rely more on the private sector for growth. Even more people, 74%, saw privatizations as necessary. Only in a handful of cases is there a public majority that is against privatization.

There is more evidence to support this thesis. The biggest drop in the public’s support for the ruling PASOK party came when the government started to waver in its resolve to push through reforms. This sense was particularly acute during the debate over “the closed professions” in early 2011 when it became clear that the “opening” of the professions was not really opening anything. That reform ambivalence violated the unspoken pact that the government had made and that George Papaconstantinou, the finance minister, had articulated: society will accept pain that is evenly distributed but will rebel if PASOK tried to protect its own constituencies. Once PASOK tried to water down reforms, it started to lose the support of the silent majority which yearned for change in the country. That too indicates a society that wanted to move towards less state and more private sector.

What about the existence of a consensus on the need for reform? In a way, the evidence above shows that there is such consensus. Poll after poll shows mounting discontent as do continuous strikes and protests. Very few people thought the country was headed in the right direction in 2011 and confidence indicators have reached historical lows. Such sentiments are captured in various polls, and one poll, conducted at the one-year anniversary of the bailout, showed deep disillusionment with the country’s political and economic model. More than half of the respondents (56%) said the country needed radical change, while a further 33% said it needed a revolution. Since 1999, the base year, there has been growing radicalization: fewer people believe that minor changes suffice and more people think a revolution is needed. Naturally, the call for revolution is mostly a communist call. Even so, the disillusionment and call for radical change cuts across parties and ideologies.

Yet despite this growing frustration, there is still disagreement on what exactly went wrong and what needs to change. The best evidence for this disagreement comes from the answer that the Greek people give to this question: how responsible are different parties and institutions for Greece’s debt? Respondents were asked to rate from “very” to “little” a number of different culprits. Their answers highlight that Greece still lacks a consensus narrative about the roots of the crisis. The number one culprit was “Greek governments” which is understandable although vague (which governments exactly and how?). The Greek public also faults speculators, Greek banks, big EU countries and foreign banks. About half of the respondents placed some blame on the Greek people themselves while a minority (44%) saw the euro as contributing greatly to Greece’s debt.

Such views tell us that while there is a clear desire for change, there might not be consensus on exactly needs to change – or on what needs to change first. If one indeed thinks that Greece’s debt was caused by speculators, banks and the big EU countries, there is obviously no reason to think that the way out of this crisis lies with major institutional reforms. Similarly, laying blame on “Greek governments” concentrates the culpability on a (large) number of bad politicians; however, this diagnosis may mean that the solution rests not with major reforms but with a change in the country’s politics or leadership. And so, while there is clear frustration with the state of the country’s affairs, there is less consensus on what exactly went wrong and what needs immediate fixing, even though there is consensus on the broad, long-term direction that the country needs to follow.

The politics and political economy of reform

These numbers would suggest that Greece has a desire to reform that is consistent on the big picture but vague on the particulars, but it lacks the institutional capacity to carry out reform. And yet the numbers above merely give us some general idea of where the public at large stands. Policy depends on politicians who take their cues from narrow constituencies and special interests. Just because a majority wants something, it does not mean it will happen. Reform needs champions both in government and in society, and it also needs force and momentum to beat its opposition. Does the reform movement in Greece have momentum?

In my mind, PASOK was and remains split on the merits of reform. While the former prime minister sincerely believed in the need for radical reform, he was never able to create a consensus in this cabinet in favor of that position. As a result, there were continuous battles, often in public, among ministers over the country’s reform agenda. In part this was mere politicking and it reflected the quest for power or the desire to curry favor with a constituency. But it was also due to ideology: getting a socialist party to overhaul a country’s economy along market lines is a tough sell. It became especially tough as PASOK got caught in a vicious cycle where declining popularity led more party members to hedge their positions, which in turn stalled reforms that intensified public discontent and hence contributed to declining popularity.

For the main opposition party, the paramount objective is to force elections as early as possible and to gain power by winning those elections. The party’s focus is thus on obstructing change and highlighting the government’s failings rather than a desire to promote a specific reform program. There is little desire to provide political cover for deep reforms.

What about the public? One approach is to look at employment numbers to gauge who might favor reform versus who might oppose it (see here). The ones who benefited from the old system are chiefly public sector employees and private sector professionals who can evade taxes and who enjoy various protections. There are roughly 700,000 public sector employees and 2 million professionals, although not all of these people benefited from the old system. On the other hand are private sector employees who subsidize either the state or the professionals and they number roughly 1.3 million. Besides these groups are forces whose self-interest is less obvious: the unemployed (now up to 850,000), the economically inactive population (2.1 million) and pensioners (2.1 million). We can think of pensioners and the unemployed as up for electoral grab, especially insofar as these people see their deteriorating condition (inability to get a job or lower pensions) as a result of the slow progress towards reform. These numbers are hardly scientific but they confirm a possible plurality in favor of reform.

A second approach is to dissect the protest movement in Greece (see here). The protestors are a motley group and they encompass people who oppose to change because they stand to lose from it, people who are exasperated by the political system and those who are frustrated that change is not coming soon enough. Participation in protests has ranged from a low of 12% to a high of 29% of the public (here). More than half of the protestors came from the private sector and they were evenly split between employees and employers. Public sector employees participated more than other groups but they made up about a sixth of the total. The balance came from pensioners, the unemployed and they economically inactive population. So the protest movement, while vocal, represents only about a quarter of the population. The protestors are as often driven by self-interest as they are by frustration – if we assume that private sector professionals and public sector employees are definitely opposed to reform, they make up less than half the protestors. And with a more than third of the protestors saying they intend to abstain in elections, there is room for political maneuver.

These data points suggest that the politics of reform are not very auspicious with neither of the two parties fully endorsing a strong reform agenda. On the public side, there is wide-spread opposition from those who will lose from reform, but these people are not a majority; there is also an increasingly share that can be swayed by a convincing program.

What happens to reform?

This analysis leads me to two conclusions. First, the need to upgrade the country’s public administration is intimately connected with reform. Not only does this task require a change in long-held practices and beliefs, but it also needs to happen at a time when the state sector is shrinking and losing capable staff. We can expect this process to be very slow.

Second, the desire to reform exists at the public but not at the political level. Public attitudes seem to favor reform but the country still lacks a broad narrative that can connect three pieces: why Greece ended up here; what options does it have; and how are those options connected to different futures for the country? People may agree on the reforms needed but they disagree on how Greece got into this mess and they also cannot see how these choices will get the country out of this crisis. Ultimately, this is a leadership problem. If a government were able to galvanize the support for reform that already exists, it could create a pro-reform electoral consistency that could trump over self-interested opposition. Instead, the government is stuck in the worst of both worlds: too much reform to keep favor with the people who stand to lose from it and too little to win over those who crave for it. As long as we are stuck in that position, reform will be slow.

Γιατί Δεν Γίνονται Μεταρρυθμίσεις στην Ελλάδα;

Η Ελλάδα αντιμετωπίζει ένα παράδοξο: ενώ η χώρα αντιμετωπίζει μια υπαρξιακή κρίση εξακολουθεί να μην μπορεί να εφαρμόσει τις μεταρρυθμίσεις που θεωρούνται απαραίτητες από ένα μεγάλο ποσοστό του κόσμου. Μετά από μια δυνατή αρχή το 2010, ο ρυθμός των μεταρρυθμίσεων έπεσε το 2011. Η αποφασιστικότητα αντικαταστάθηκε από αδράνεια και υπεκφυγές, και τώρα η χώρα έχει κολλήσει. Φυσικά, υπάρχει τεράστια ζήτηση για αλλαγή από ένα λαό που έχει απογοητευτεί από την αδικία και την ανικανότητα. Υπάρχει επίσης τεράστια προσφορά για μεταρρύθμιση με ξένη τεχνογνωσία και με μια καλά αρθρωμένη ατζέντα που μπορεί να συνοψιστεί ως εξής: «ένα μικρότερο αλλά πιο ικανό κράτος, και ένα μεγαλύτερο και πιο ανταγωνιστικό ιδιωτικό τομέα.» Ωστόσο, η προσφοράς και η ζήτηση δεν τέμνονται για να έχουμε μεταρρυθμίσεις. Γιατί;

Για να απαντήσουμε αυτό το ερώτημα, πρέπει διακρίνουμε δύο έννοιες: την επιθυμία και την ικανότητα για μεταρρύθμιση. Η «επιθυμία για μεταρρυθμίσεις» συμπεριλαμβάνει (α) το αν υπάρχει κοινωνική αποδοχή για την ανάγκη μεταρρυθμίσεων και (β) αν υπάρχει ομοφωνία για το τι είδους μεταρρυθμίσεις πρέπει να γίνουν. Μια χώρα μπορεί να έχει και τα δύο, αλλά μπορεί επίσης να υπάρχει συναίνεση σχετικά με την ανάγκη για αλλαγή αλλά διαφωνία για το τι σημαίνει αλλαγή – π.χ. η Αίγυπτος μετά την αραβική άνοιξη. Αντίθετα, η «ικανότητα για τη μεταρρυθμίσεις» συμπεριλαμβάνει την ποιότητα των θεσμών και της κρατικής γραφειοκρατίας και το βαθμό στον οποίο αυτές μπορούν να αναπτύξουν και να εφαρμόσουν ένα πρόγραμμα μεταρρυθμίσεων. 

Ταιριάζοντας αυτές τις δύο μεταβλητές έχουμε τέσσερις πιθανότητες. (Α) Μια χώρα που ούτε θέλει ούτε μπορεί να αλλάξει – άρα η μεταρρύθμιση είναι απίθανη σε αυτή την περίπτωση. (Β) Μια χώρα που θέλει να κάνει μεταρρυθμίσεις και να έχει την ικανότητα να τις υλοποιήσει – οι μεταρρυθμίσεις θα είναι ταχείες. (Γ) Μια χώρα με την επιθυμία αλλά όχι και την ικανότητα για μεταρρύθμιση, όπου οι μεταρρυθμίσεις θα εξαρτηθούν από την αναβάθμιση των κρατικών θεσμών. (Δ) Μια χώρα που μπορεί αλλά δεν θέλει να αλλάξει, όπου η μεταρρύθμιση θα εξαρτηθεί από την υπάρξει μιας πολιτικής συναίνεσης υπέρ της μεταρρύθμισης. Η Ελλάδα πού είναι σ’ αυτό το πίνακα;

Ικανότητα για μεταρρυθμίσεις

Η ικανότητα της χώρας να κάνει μεταρρυθμίσεις είναι σίγουρα χαμηλή, και η αναβάθμιση της ικανότητας της κυβέρνησης να κυβερνήσει είναι επιτακτική ανάγκη που απαιτεί το ξερίζωμα πρακτικών που είναι κωδικοποιημένες και που και έχουν διαιωνιστεί στη πράξη. Η ασθένεια της δημόσιας διοίκησης σημαίνει ότι η κρατική γραφειοκρατία δεν μπορεί να συλλάβει, να νομοθετήσει, να συντονίζει ή να εφαρμόσει αλλαγές. Έτσι, οι μεταρρυθμίσεις είναι άστοχες, αποσπασματικές ή ανεφάρμοστες. Μια έκθεση του ΟΟΣΑ σημείωσε: «Η εμφανής αδυναμία διαδοχικών ελληνικών κυβερνήσεων για την εφαρμογή μέτρων που θεσπίστηκαν μπορεί να αναχθεί σε σημαντικές αδυναμίες στη λειτουργία της δημόσιας διοίκησης. Ειδικότερα, η κεντρική διοίκηση στην Ελλάδα μαστίζεται από την αναποτελεσματικών των δομών, την ανεπαρκή πρόσβαση σε πληροφορίες και την έλλειψη συντονισμού. Αυτά τα προβλήματα ήταν κατατεθέν του ελληνικού συστήματος πολύ πριν από τη χρηματοπιστωτική κρίση, με σημαντικό κόστος για την οικονομία και κοινωνία.»

Συνεπώς, οι μεταρρυθμίσεις εξαρτώνται από θεσμικές αλλαγές στη δημόσια διοίκηση. Εδώ όμως υπάρχει ένα πρόβλημα. Για να μειώσει το δημοσιονομικό της έλλειμμα, η κυβέρνηση έχει δεσμευθεί ότι θα περικόψει τους δημόσιους υπαλλήλους κατά 150.000 από το 2010 ως το 2015 (μείωση 22%). Μια τέτοια μείωση είναι φυσικά απαραίτητη, τόσο για τα δημοσιονομικά όσο και για τα οργανωτικά της οφέλη. Όμως η μείωση αυτή δεν συνδέεται με κάποια αξιολόγηση, και σύμφωνα με αρκετά στοιχεία, τα υπουργεία χάνουν ικανά στελέχη. Όπως μου είπε ένα άτομο που δουλεύει σε υπουργείο: «τα άτομα που έφυγαν ήταν οι μόνοι που δούλευαν.» Υπάρχει συνεπώς μια τριβή μεταξύ της συρρίκνωσης της γραφειοκρατίας, η οποία είναι απαραίτητη, και τη διατήρηση ικανού προσωπικού, το οποίο δεν συμβαίνει. Άρα, η αύξηση της ικανότητας της Ελλάδας για να κάνει μεταρρυθμίσεις δεν είναι καθόλου δεδομένη.

Επιθυμία για μεταρρυθμίσεις

Η επιθυμία για μεταρρυθμίσεις είναι πιο δύσκολη να μετρηθεί. Πρέπει να διακρίνουμε μεταξύ της σχετικής συμφωνίας ότι η χώρα χρειάζεται μεταρρυθμίσεις και της συμφωνίας σχετικά με το περιεχόμενό τους. Πρέπει επίσης να υπολογίσουμε τις εκλογικές δυνάμεις που ευνοούν ή που αντιστέκονται στις μεταρρυθμίσεις. Ας αρχίσουμε πρώτα από την κατεύθυνση της μεταρρύθμισης.

Μια δημοσκόπηση του Public Issue τον Απρίλιο του 2011 υποστηρίζει την ιδέα που ανέφερα παραπάνω ότι υπάρχει μια κοινωνική συναίνεση υπέρ της άποψης ότι η Ελλάδα χρειάζεται «ένα μικρότερο αλλά πιο ικανό κράτος, και ένα μεγαλύτερο και πιο ανταγωνιστικό ιδιωτικό τομέα.» Το 60% των ερωτηθέντων είχε θετική άποψη για τον ιδιωτικό τομέα σε αντίθεση με ένα μόλις 20% για το δημόσιο, ενώ το 69% απάντησε ότι η Ελλάδα χρειάζεται να βασιστεί περισσότερο στον ιδιωτικό τομέα για την οικονομική της ανάπτυξη. Ακόμα περισσότεροι, το 74%, είδαν τις ιδιωτικοποιήσεις ως απαραίτητες και μόνο σε ελάχιστες περιπτώσεις υπάρχει μια πλειοψηφία που είναι ενάντια σε κάποια ιδιωτικοποίηση.

Αυτή τη θέση υποστηρίζει επίσης είναι το γεγονός ότι η δημοτικότητα του ΠΑΣΟΚ υπέστη τη μεγαλύτερή της πτώση όταν άρχισε να διστάζει στην προώθηση των μεταρρυθμίσεων. Αυτή η οπισθολίσθηση έγινε σαφής στην συζήτηση για «τα κλειστά επαγγέλματα» στις αρχές του 2011 όταν φάνηκε ότι το «άνοιγμα» των επαγγελμάτων μόνο άνοιγμα δεν ήταν. Υπήρχε μια νοητή συμφωνία την οποία είχε επισημάνει ο υπουργός Οικονομικών Γιώργος Παπακωνσταντίνου και η οποία άρχισε να παραβιάζεται: αν ο πόνος κατανεμηθεί ίσα, τότε η κοινωνία θα τον δεχτεί, άλλα αν αρχίσει το ΠΑΣΟΚ να κάνει εξαιρέσεις να τα προστατεύσει τους ψηφοφόρους τού, τότε η κοινωνική στήριξη θα αποσυρθεί. Όταν το ΠΑΣΟΚ πήγε να χαλαρώσει τις μεταρρυθμίσεις, άρχισε να χάνει την σιωπηρή πλειοψηφία που είναι υπέρ της αλλαγής. Άλλο ένα δείγμα ότι η κοινωνία ήθελε να κινηθεί προς την κατεύθυνση «λιγότερο κράτος και πιο πολύ ιδιωτικό τομέα.»

Εν μέρη, τα παραπάνω δείχνουν ότι υπάρχει συμφωνία ως προς την ανάγκη για μεταρρυθμίσεις. Οι δημοσκοπήσεις αποτυπώνουν μια έντονη δυσαρέσκεια όπως επίσης κάνουν και οι συνεχείς απεργίες και διαδηλώσεις. Λίγοι πιστεύουν ότι η χώρα κινείται προς τη σωστή κατεύθυνση και οι δείκτες εμπιστοσύνης είναι σε ιστορικά χαμηλά επίπεδα. Μία δημοσκόπηση που πραγματοποιήθηκε ένα χρόνο μετά την υπογραφή του μνημονίου έδειξε τη βαθιά απογοήτευση με το πολιτικό και το οικονομικό μοντέλο της χώρας. Πάνω από τους μισούς ερωτηθέντες (56%) δήλωσαν ότι η χώρα χρειάζεται ριζική αλλαγή, ενώ ένα 33% δήλωσε ότι χρειάζεται μια επανάσταση. Από το 1999, το έτος σύγκρισης, όλο και λιγότερα άτομα πιστεύουν ότι οι μικρές αλλαγές αρκούν. Φυσικά, το κάλεσμα για μια επανάσταση έρχεται κυρίως από τους κομμουνιστές αλλά η απογοήτευση και η έκκληση για ριζική αλλαγή υπερβαίνει κόμματα και ιδεολογίες.

Ωστόσο, παρά την αυξανόμενη απογοήτευση, εξακολουθεί να υπάρχει διαφωνία για το τι ακριβώς πήγε στραβά και τι θα πρέπει να αλλάξει στη χώρα. Η διαφωνία αυτή φαίνεται στις απαντήσεις που δίνει ο ελληνικός λαός στην ερώτηση «ποιός φταίει για το χρέος της Ελλάδας»; Οι απαντήσεις υπογραμμίζουν ότι ακόμα δεν υπάρχει μια κοινή αφήγηση για τα αίτια της κρίσης. Ο νούμερο ένα υπαίτιος, κατά τους ερωτηθέντες, ήταν «οι ελληνικές κυβερνήσεις», κάτι που είναι κατανοητό αλλά ασαφές (ποιες από τις κυβερνήσεις και γιατί;). Το ελληνικό κοινό κατηγορεί επίσης τους κερδοσκόπους, τις ελληνικές και ξένες τράπεζες και τις μεγάλες χώρες της ΕΕ. Περίπου οι μισοί από τους ερωτηθέντες τοποθετούνται μερίδιο της ευθύνης στον ελληνικό λαό, ενώ μια μειοψηφία (44%) πιστεύει ότι το ευρώ συνέβαλλε σε μεγάλο βαθμό στη συσσώρευση τους ελληνικού χρέους.

Υπάρχει λοιπόν μια σαφής επιθυμία για αλλαγή, αλλά δεν υπάρχει συναίνεση όσον αφορά το τι ακριβώς πρέπει να αλλάξει – ή, τουλάχιστον, όχι για το τι πρέπει να αλλάξει πρώτα. Αν όντως φταίνε οι κερδοσκόποι, οι τράπεζες και οι μεγάλες Ευρωπαϊκές χώρες για την ελληνική κατάσταση, τότε γιατί να κάνουμε θεσμικές μεταρρυθμίσεις για να βγούμε από την κρίση; Ή, αν φταίνε «οι ελληνικές κυβερνήσεις» επειδή υπάρχει διαφθορά, τότε η λύση έγκειται στην αλλαγή πολιτικής ηγεσίας και όχι στις μεταρρυθμίσεις. Άρα, ενώ υπάρχει μια σαφής απογοήτευση, δεν υπάρχει συναίνεση σχετικά με το τι ακριβώς πήγε στραβά και τι χρειάζεται άμεση αλλαγή. Υπάρχει ωστόσο, κάποια σχετική συναίνεση όσον αφορά την γενικότερη κατεύθυνση που θα πρέπει να ακολουθήσει μακροπρόθεσμα η χώρα.

Η πολιτική και η πολιτική οικονομία των μεταρρυθμίσεων


Αυτοί οι αριθμοί δείχνουν ότι η Ελλάδα θέλει μεταρρυθμίσεις (τουλάχιστον σε γενικό επίπεδο) αλλά πάσχει από μια ανικανότητα να τις φέρει σε πέρας. Βέβαια οι αριθμοί μας δίνουν παρά μόνο μια γενική εικόνα για το τι σκέφτεται το ευρύ κοινό. Η πολιτική εξαρτάται από τους πολιτικούς που λογαριάζουν εκλογικά συμφέροντα. Το ότι η πλειοψηφία θέλει κάτι δεν σημαίνει τίποτα. Οι μεταρρυθμίσεις χρειάζονται υποστηρικτές τόσο στην κυβέρνηση όσο και στην κοινωνία, και χρειάζονται μια δυναμική που να είναι ικανή να υπερβεί τους αντιπάλους της. Το μεταρρυθμιστικό κίνημα στην Ελλάδα έχει μια τέτοια δυναμική;

Το ΠΑΣΟΚ είναι διχασμένο στο θέμα των μεταρρυθμίσεων. Ενώ ο πρώην πρωθυπουργός ειλικρινά πίστευε στην ανάγκη για ριζικές μεταρρυθμίσεις, δεν μπόρεσε ποτέ να συσπειρώσει το υπουργικό του συμβούλιο υπέρ αυτής της θέσης. Αποτέλεσμα ήταν οι συνεχείς και φανερές διαμάχες μεταξύ των υπουργών ως προς το μεταρρυθμιστικό πρόγραμμα. Εν μέρει, οι διαμάχες αντανακλούν απλά πολιτικά και εκλογικά παιχνίδια. Αλλά υπάρχει, επίσης, ένα θέμα ιδεολογίας αφού καλείται ένα σοσιαλιστικό κόμμα να γκρεμίσει μια προστατευμένη οικονομία και να βάλει στη θέση της ένα καπιταλιστικό μοντέλο οικονομικής διαχείρισης. Μια περαιτέρω δυσκολία είναι ότι το ΠΑΣΟΚ πιάστηκε σε έναν φαύλο κύκλο: η πεσμένη δημοτικότητα του δημιούργησε ρήξη στο εσωτερικό του κόμματος με αποτέλεσμα να καθυστερήσουν περισσότερο οι μεταρρυθμίσεις. Αυτή η καθυστερήσει ενέτεινε τη δημόσια δυσαρέσκεια και μείωσε περισσότερο τη δημοτικότητα του ΠΑΣΟΚ.

Για τη ΝΔ, ο κύριος στόχος είναι η προσφυγή σε πρόωρες εκλογές ώστε να αναλάβει το κόμμα την εξουσία. Ως εκ τούτου η ΝΔ επικεντρώνει τις δυνάμεις της στο να υπογραμμίζει τις αποτυχίες της κυβέρνησης παρά στο να προωθεί ένα συγκεκριμένο πρόγραμμα αλλαγών. Υπάρχει λιγοστή επιθυμία να παρέχει πολιτική κάλυψη για μεταρρυθμίσεις.

Για το λαό, τι μπορούμε να πούμε; Μία προσέγγιση είναι να δούμε το κόσμο μέσα από τα επαγγέλματα του και να μετρήσουμε τα άτομα που λογικά είτε στηρίζουν είτε αντιστέκονται στις μεταρρυθμίσεις βάση της δουλειάς τους. Υπάρχουν περίπου 700.000 εργαζόμενοι στον δημόσιο τομέα και 2 εκατομμύρια ελεύθεροι επαγγελματίες – αυτές οι δύο ομάδες ατόμων ήταν οι κύριοι ωφέλιμοι από το παλιό σύστημα. Από την άλλη πλευρά είναι οι 1,3 εκατομμύρια εργαζόμενοι στον ιδιωτικό τομέα που επιδοτούν το κράτος (άμεσα) και τους ελεύθερους επαγγελματίες (έμμεσα). Πέρα από αυτές τις ομάδες, υπάρχουν άτομα των οποίων το συμφέρον είναι λιγότερο προφανές: οι άνεργοι (τώρα 850.000), ο οικονομικά μη ενεργός πληθυσμός (2,1 εκατομμύρια) και οι συνταξιούχοι (2,1 εκατομμύρια). Οι συνταξιούχοι και οι άνεργοι αποτελούν μια εκλογική ομάδα που μπορεί να κερδηθεί από μια ατζέντα μεταρρυθμίσεων, ιδιαίτερα αν αυτοί οι άνθρωποι πιστεύουν ότι η επιδεινούμενη τους κατάστασή (μη εύρεση εργασίας ή χαμηλότερες συντάξεις) είναι αποτέλεσμα της αργής προόδου προς την αλλαγή. Αν και αυτοί οι αριθμοί δεν είναι επιστημονικοί, επιβεβαιώνουν όμως μια πιθανή πλειοψηφία υπέρ των μεταρρυθμίσεων.

Μια δεύτερη προσέγγιση είναι να αναλύσουμε το ποιος διαμαρτύρεται στην Ελλάδα. Οι διαδηλωτές είναι μια ομάδα σύνθετη και περιλαμβάνει (α) εκείνους που αντιτίθενται στην αλλαγή διότι κινδυνεύουν να ζημιωθούν απ’αυτή, (β) εκείνους που είναι «αγανακτισμένοι» από το πολιτικό σύστημα και (γ) εκείνους που είναι απογοητευμένοι από τη μη πρόοδο των μεταρρυθμίσεων. Η συμμετοχή στις διαδηλώσεις έχει κυμανθεί από 12% έως 29% του κοινού (εδώ). Οι πιο πολλοί διαδηλωτές προήλθαν από τον ιδιωτικό τομέα και ήταν ομοιόμορφα διαχωρισμένοι μεταξύ των εργαζομένων και των εργοδοτών. Οι δημόσιοι υπάλληλοι συμμετείχαν περισσότερο από οποιαδήποτε άλλη ομάδα, αλλά αποτελούσαν περίπου το ένα έκτο του συνόλου. Το υπόλοιπο προήλθε από τους συνταξιούχους, τους ανέργους και τον οικονομικά μη ενεργό πληθυσμό. Άρα, το κίνημα διαμαρτυρίας, ενώ κάνει πολύ θόρυβο, αντιπροσωπεύει περίπου το ένα τέταρτο του πληθυσμού. Δεύτερον οι διαδηλωτές κινητοποιούνται εξίσου συχνά για να προστατεύσουν ένα προσωπικό συμφέρον όσο και για να εκφράσουν μια γενικότερη απογοήτευση (αν υποθέσουμε ότι οι ελεύθεροι επαγγελματίες και οι δημόσιο υπάλληλοι είναι αυτοί που σίγουρα κινητοποιούνται για να προστατεύσουν ένα προσωπικό συμφέρον· αυτοί αποτελούν λιγότερο από το ήμισυ των διαδηλωτών) Και τρίτον, πάνω από το ένα τρίτο των διαδηλωτών προτίθενται να απέχουν στις εκλογές, δημιουργώντας μια μεγάλη ομάδα ατόμων που μπορεί να πειστεί από μια πολιτική κίνηση.

Τα δεδομένα αυτά μας λένε ότι η πολιτική υπέρ των μεταρρυθμίσεων δεν είναι ιδιαίτερα ευοίωνη με κανένα από τα δύο μεγάλα κόμματα να ασπάζεται πλήρως μια ισχυρή μεταρρυθμιστική ατζέντα. Από την πλευρά του κόσμου, υπάρχει έντονη αντίδραση από εκείνους θα χάσουν από τις μεταρρυθμίσεις αλλά αυτά τα άτομα δεν αποτελούν μια πλειοψηφία. Υπάρχει επίσης μια αυξανόμενη ομάδα ατόμων που είναι απλώς απελπισμένοι και οι οποίοι μπορούν να κερδηθούν από ένα πειστικό πρόγραμμα.

Τι θα συμβεί με τις μεταρρυθμίσεις;

Η ανάλυση αυτή με οδηγεί σε δύο συμπεράσματα. Πρώτον, υπάρχει τεράστια ανάγκη να αναβαθμιστεί η δημόσια διοίκηση της χώρας και ότι αυτή η αναβάθμιση είναι στενά συνδεδεμένη με το ρυθμό των μεταρρυθμίσεων. Το δύσκολο, βέβαια, είναι αυτή ότι η αλλαγή σε μακροχρόνιες πρακτικές και πεποιθήσεις πρέπει να λάβει χώρα σε μια περίοδο όπου ο κρατικός τομέας συρρικνώνεται και χάνει ικανά στελέχη. Αυτή η διαδικασία θα είναι πολύ αργή.

Δεύτερον, υπάρχει επιθυμία για μεταρρυθμίσεις στο λαό αλλά όχι στο πολιτικό επίπεδο. Οι κοινωνικές απόψεις φαίνεται να ευνοούν τις μεταρρυθμίσεις, αλλά η Ελλάδα εξακολουθεί να μη διαθέτει μια αφήγηση που να συνδεθεί τα τρία μεγάλα ερωτήματα: γιατί η Ελλάδα κατέληξε εδώ; Τι επιλογές έχουμε; Και τι συνέπειες θα έχουν αυτές οι επιλογές για το μέλλον της χώρας; Ο κόσμος συμφωνεί ότι χρειάζονται αναγκαίες μεταρρυθμίσεις, αλλά διαφωνεί για το πώς η Ελλάδα έφτασε σ’αυτό το χάλι και επίσης δεν μπορεί να δει πώς μ’αυτές τις επιλογές θα βγει η χώρα από την κρίση.

Σε τελική ανάλυση, η Ελλάδα έχει είναι ένα πρόβλημα ηγεσίας. Αν μια κυβέρνηση ήταν σε θέση να κινητοποιήσει την υπάρχουσα στήριξη για τις μεταρρυθμίσεις, θα μπορούσε να δημιουργήσει μια εκλογική πλειοψηφία υπέρ των μεταρρυθμίσεων και κατά των ατόμων που αντιστέκονται για να προστατεύσουν τα ιδιοτελή τους συμφέροντα. Αντ' αυτού, η κυβέρνηση έχει κολλήσει: προωθεί αρκετές μεταρρυθμίσεις για να εκνευρίσει αυτούς που θα ζημιωθούν από αυτές, αλλά όχι αρκετές για να πείσει αυτούς που θέλουν ριζικές αλλαγές. Όσο παραμένουμε κολλημένοι σε αυτή τη θέση, οι μεταρρυθμίσεις θα είναι αργές.

Monday, January 02, 2012

What Greece Needs in 2012

Greece’s combustible politics have entered a hiatus. But 2012 is a decisive year and the country cannot afford an inertial start to the year. Political maneuvers since the appointment of a new prime minister in November 2011 merely cloak the fact that the country has reached a dead-end. It requires a new agenda for 2012. 

The first priority should be to grow the economy, not just to aid the fiscal math but to help hold together a fragile society. How to create growth? We first need to understand that Greece has had two recessions: from mid 2008 to early 2010, the recession was due to less investment, which is now half its 2007 peak. The recession in 2010 and 2011, by contrast, was due to lower consumption, which was caused, at least initially, by a tax-driven fall in disposable income. 

Given this diagnosis, investment is not going to provide reprieve, leaving external and internal demand as sources of growth. Net exports are a plus, but much of the change comes from lower imports and from a rise in petroleum products exports (which are first imported as crude oil). The onus is thus on internal demand, which means the state needs to offer tax relief and put money in people’s pockets. Can Greece afford to do this? 

At first glance, it is ludicrous to suggest tax relief to a country trying to shrink its deficit from 9% of GDP in 2011 to 5.4% in 2012. But it is not. The Greek government faces a choice: it can cut spending by antagonizing a small but powerful minority which works in the public sector, or it can raise money by taking a small chuck from everyone. The easy option is to push some pain on the many versus a lot of pain on the few. This logic is politically appealing but economically self-defeating. 

Greece is carrying on this path: the 2012 budget shows a revenue-driven drop in the deficit. Two data points show how ambitious the budget is. First, direct taxes as a share of GDP are expected to reach 11.4% of GDP, when this number has ranged from 8.9% to 9.5% every year since 2004. That is a huge jump. Second, tax revenues are expected to rise 7.2% despite a 2.4% drop in nominal GDP. This tax buoyancy is twice as large as in 2010 when taxes rose sharply as a condition for the bailout. That too seems optimistic. All this to avoid cutting spending. 

The political problem is a halfhearted commitment to reform. For 18 months, the government pushed for reform just enough to alienate those who stand to lose from it but not enough to gain the favor of those who stand to benefit from it. Whether this changes in 2012 depends on whether politicians realized that there is an electoral future for reformers. 

A political coalition will pit two forces against each other. On one hand are those who benefited from the old system: public sector employees and private sector professionals who evaded taxes and who enjoy protections in their respective professions. On the other hand are private sector employees who subsidize either the state employees (through taxes) or the professionals (through higher prices for goods and services). But there is also a silent majority: poll data show that 30%-40% of the electorate would abstain if elections were held today. Disappointment is widespread and can be turned into a galvanizing political force for both good and bad. 

When Greece received its first bailout in mid 2010, our finance minister said something wise: the people will accept pain if it shared evenly; if we start making exceptions, they will not stand for it. No prediction has been truer. The government’s popularity held through 2010 when it refused to back down during confrontations. It was in 2011, when the first exemptions started to surface during the debate for liberalizing the private sector that polls registered mounting dissatisfaction. Then came little progress in fighting tax evasion, battling corruption or shrinking the state. The faith in equal pain collapsed. 

This is where economic policy meets politics. The halfhearted commitment to reform is bad politics and bad economics. A strong commitment to reform, coupled with a sense of fairness and even-handedness, can energize a sizable political consistency. It can also, by producing a spending-driven reduction in the deficit, allow the people to start spending again. But patience is thin: 2012 is the make or break year for Greece.

Αυτό Που Χρειάζεται η Ελλάδα το 2012

Η εύφλεκτη πολιτική έχει κάνει μια παύση, αλλά το 2012 είναι αποφασιστική χρονιά και η χώρα δεν έχει χρόνο για αδρανές ξεκίνημα. Οι πολιτικοί ελιγμοί μετά το διορισμό του νέου πρωθυπουργού απλώς κρύβουν το γεγονός ότι η χώρα έχει φθάσει σε αδιέξοδο. Η Ελλάδα χρειάζεται μια νέα ατζέντα για το 2012. 

Πρώτη προτεραιότητα πρέπει να είναι η οικονομική ανάπτυξη, όχι μόνο για να εξυπηρετηθεί η δημοσιονομική εξυγίανση, αλλά και για τη κοινωνική συνοχή. Από πού θα έρθει η ανάπτυξη; Πρέπει πρώτα να κατανοήσουμε πως η Ελλάδα είχε περάσει δύο υφέσεις: από τα μέσα του 2008 έως τις αρχές του 2010, η ύφεση προήλθε από τη μείωση των επενδύσεων, οι οποίες είναι τώρα στο μισό σε σχέση με το ανώτατο τους όριο το 2007. Αντίθετα, η ύφεση το 2010 και το 2011 οφείλεται στη μείωση της κατανάλωσης που έπεσε κυρίως, τουλάχιστον αρχικά, λόγω της αύξησης των φόρων. 

Δεδομένου τούτου, οι επενδύσεις δύσκολο να ανακάμψουν, αφήνοντας την εξωτερική και την εσωτερική κατανάλωση ως πηγές ανάκαμψης. Οι καθαρές εξαγωγές είναι πάνω, αλλά κυρίως γιατί έχουν μειωθεί οι εισαγωγές και επειδή έχουν αυξηθεί οι εξαγωγές στα πετρελαιοειδή (που πρώτα, όμως, εισάγονται ως αργό πετρέλαιο). Άρα το βάρος πέφτει στην εσωτερική ζήτηση, που σημαίνει το κράτος πρέπει να μειώσει τους φόρους και να βάλει λεφτά στη τσέπη του κόσμου. Μπορεί να αντέξει οικονομικά η Ελλάδα κάτι τέτοιο; 

Εκ πρώτης όψεως, είναι αστείο να προτείνει κανείς φορολογικές ελαφρύνσεις σε μια χώρα που θέλει να συρρικνώσει το έλλειμμά της από το 9% του ΑΕΠ το 2011 σε 5,4% το 2012. Αλλά δεν είναι. Η κυβέρνηση αντιμετωπίζει το εξής δίλημμα: μπορεί να μειώσει τις δαπάνες αν έλθει σε αντιπαράθεση με μια μικρή αλλά ισχυρή μειοψηφία στον δημόσιο τομέα, ή μπορεί να μαζέψει χρήματα σε μικρά ποσά από όλους. Η πολιτικά εύκολη αλλά οικονομικά καταστροφική λύση είναι ο λίγος πόνος σε πολύ κόσμο παρά ο πολύς πόνος σε λίγο κόσμο. 

Η Ελλάδα μένει σ’αυτή τη διαδρομή: ο προϋπολογισμός του 2012 προβλέπει ότι το έλλειμμα θα μειωθεί κυρίως από τα αυξημένα έσοδα. Δύο σημεία δείχνουν πόσο φιλόδοξος είναι ο προϋπολογισμός. Πρώτον, οι άμεσοι φόροι ως ποσοστό του ΑΕΠ θα φθάσουν το 11,4%, όταν ο αριθμός αυτός έχει κυμανθεί από 8,9% έως 9,5% κάθε χρόνο από το 2004. Αυτό είναι ένα μεγάλο άλμα. Δεύτερον, τα φορολογικά έσοδα αναμένεται να αυξηθούν 7,2% παρά την πτώση 2,4% του ονομαστικού ΑΕΠ. Αυτή η τάση μεταβολής είναι διπλάσια σε σχέση με το 2010, όταν μπήκαν οι νέοι φόροι σε ισχύ. Αυτό επίσης φαίνεται πολύ αισιόδοξο. Και όλα αυτά για να μη μειώσει το κράτος τις δαπάνες. 

Το πολιτικό πρόβλημα είναι η μερική δέσμευση προς τη μεταρρύθμιση. Για 18 μήνες, οι μεταρρυθμίσεις που έχει κάνει η κυβέρνηση έχει αρκετές για να θυμώσουν αυτούς που κινδυνεύουν από αυτές, αλλά όχι αρκετές για να κερδίσει η κυβέρνηση την εύνοια εκείνων που θα ωφεληθούν. Το αν αυτό αλλάξει το 2012 εξαρτάται από το αν οι πολιτικοί αντιληφθούν ότι υπάρχει εκλογικό μέλλον για τους μεταρρυθμιστές. 

Η πολιτική μάχη θα αντιπαρατάξει δύο δυνάμεις. Από τη μια πλευρά είναι δημόσιοι υπάλληλοι και ελεύθεροι επαγγελματίες που φοροδιαφεύγουν και που απολαμβάνουν προστασίες στα επαγγέλματα τους. Από την άλλη είναι εργαζόμενοι στον ιδιωτικό τομέα που επιδοτούν είτε τους δημόσιους υπαλλήλους (μέσω των φόρων) ή τους επαγγελματίες (από την αύξηση των τιμών στα αγαθά και τις υπηρεσίες). Υπάρχει επίσης και μια σιωπηλή πλειοψηφία: υπάρχουν πολλοί αναποφάσιστοι και οι δημοσκοπήσεις δίνουν την αποχή στο 30-40%. Αυτή η μεγάλη απογοήτευση μπορεί να μετατραπεί σε πολιτική δύναμη είτε για καλό είτε για κακό. 

Όταν η Ελλάδα υπέγραψε το μνημόνιο, ο Υπουργός Οικονομικών είπε κάτι σοφό: η κοινωνία θα δεχτεί τον πόνο αν μοιραστεί ίσα, αλλά αν αρχίσουμε να κάνουμε εξαιρέσεις, τότε θα χάσουμε τη στήριξή του. Προφητικά λόγια. Η δημοτικότητα της κυβέρνησης ήταν σταθερή το 2010 όταν δεν έκανε υποχωρήσεις. Ήταν το 2011, όταν άρχισαν οι πρώτες εξαιρέσεις στο άνοιγμα των κλειστών επαγγελμάτων, που οι δημοσκοπήσεις έδειξαν αυξημένη δυσαρέσκεια. Και μετά είδαμε ότι δεν έγινε με τη καταπολέμηση της φοροδιαφυγής και της διαφθοράς και για τη συρρίκνωση του κράτους. Η ελπίδα για ίση κατανομή του πόνου κατέρρευσε. 

Η μερική δέσμευση προς τη μεταρρύθμιση είναι κακή και πολιτικά και οικονομικά. Μια ισχυρή δέσμευση, σε αντίθεση, μπορεί να κινητοποιήσει μια σημαντική πολιτική δύναμη, ειδικά αν συνδυαστεί με κινήσεις που ενισχύουν την αίσθηση δικαιοσύνης που ζητά ο λαός. Μπορεί επίσης να μειώσει τις δαπάνες και συνεπώς το έλλειμμα, και μέσω της κατανάλωσης, να οδηγήσει την οικονομία στην ανάκαμψη. Όμως, ο κόσμος δεν έχει πολύ υπομονή: το 2012 είναι καθοριστικό.